在全国城市节约用水
保证供水安全电视电话会议上的讲话
建设部部长 汪光焘
2003年8月19日
同志们：
今年以来，我国一些地区持续干旱少雨， 城市供水告急。截止到5月底，全国有11个省（市）的103座县级以上城市供水短缺，其中严重缺水城市占56%。近期，长江中下游及以南地区出现持续高温少雨天气，南方12个省（区）受灾，其中江西的旱情百年不遇，浙江、福建、湖南出现了1971年以来最严重的伏旱，浙江东部和南部旱情超过建国以来干旱最严重的1967年。当前，很多城市居民生产生活用水面临严重困难，城市用水安全受到严重威胁。
国务院领导高度重视城市节水和供水安全工作， 多次作出重要批示和指示。温家宝总理对南方省区抗旱工作作出了重要批示，提出了五点要求，其中首先强调，要保证城市供水安全，调整城市供水结构，优先保证生活用水。8月14日，他在国务院南水北调工程建设委员会第一次全体会议上再次强调，要坚持先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水，始终把节水治污放在首位。曾培炎副总理要求国家发改委和建设部，按照先生活，后生产的原则，加强电力调度和用水调配，保证供电、供水安全，维护群众利益和社会稳定。 回良玉副总理在日前召开的抗旱工作电视电话会议上指出："城市要制定合理的用水计划，加强用水管理，把节水措施落实到用户"。
今天，我们召开全国城市节约用水保证供水安全电视电话会议，主要任务是以"三个代表"重要思想为指导，落实国务院领导同志的指示精神，继续贯彻《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》（国发〔2000〕36号），针对我国城市面临的水资源短缺的严峻形势，在总结经验和分析问题的基础上，提出加强城市节水，保证供水安全的任务和要求，对下一步工作进行部署。会议还将对10个节水型城市进行表彰，鼓励先进，以进一步推动节水型城市的创建工作。下面，我讲几点意见。
一、充分肯定近年来城市节约用水和供水安全工作取得的成效
2000年以来，各地区、各部门认真贯彻全国城市供水节水与水污染防治工作会议精神，进一步加强城市节水和保证供水安全工作，取得了明显成效。归纳起来主要有六个方面：
（一）城市的用水效率不断提高。根据对660个设市城市的统计，近3年来平均每年城市节水量约35亿立方米。城市用水重复利用率提高到65.9%，其中城市工业用水重复利用率达到75.7%。2002年与1999年相比，生产运营用水量下降近12个百分点，城市用水人口增加约15%， 生活用水量（包括公共服务）增长12.4%，低于用水人口增长比例。近年来我国城镇化加快，经济持续发展，居民生活质量和卫生条件也不断改善，但总体上，城市的供水量基本保持稳定， 体现了城市用水结构优化和节水工作的成效。
（二）城市节约用水的规范化工作得到加强。新修订的《水法》，进一步强化了城市节约用水内容，对推广节水型器具、降低供水管网漏失、加强污水处理和再生利用等都作了具体规定。不少城市，尤其是缺水城市都相继出台专门的法规和政策，将节水工作纳入法制化轨道。去年以来，建设部会同有关部门，制定发布了包括居民生活用水、生活用水器具、供水管网漏损控制和污水再生利用等四大方面八项标准规范，对节水的技术指标、漏损率和用水计量等都做了强制性规定，进一步指导并规范城市节水工作。
（三）供水价格改革进一步深化，有力地促进了城市节水。去年，经国务院批准，原国家计委、建设部等部门联合颁发了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》，确定了近一时期内推进城市供水价格改革的主要内容和相关政策措施。江苏、浙江等省也相继出台了城市供水价格改革文件。与社会主义市场经济相适应的水价形成机制正在逐步建立。目前，35个大中城市居民生活用水价格（不含污水处理费）已由1988年的每立方米0．14元调整到每立方米1．26元，年均涨幅为16．4%，其中大部分城市供水价格已基本达到保本水平，深圳、厦门、银川等部分城市已对居民生活用水实行阶梯式水价。截止2002年底，除西藏自治区外的30个省（区、市），全部实行了污水处理收费制度。征收污水处理费的城市共325个，占全国660个城市的49．2%。平均收费标准每立方米0．35元，其中苏州市、常州市居民生活污水收费达到每立方米1．15元。
（四）节水型生活用水器具逐步推广。建设部与原国家经贸委等部门积极推进节水型生活用水器具的认证工作。以新发布的《节水型生活用水器具标准》为主要依据，已经全面展开节水产品认证和推广工作。各地也相继开展节水型生活用水器具的推广使用和更换工作，一些城市还组织执法队伍，加大对销售环节的督查力度，从源头防止淘汰产品流入市场。
（五）城市供水安全工作得到加强。在国债资金的支持下，污水处理设施建设加快，水污染治理的效果初步呈现，部分"水质性缺水"地区水污染状况有所改善；一批城市供水应急工程相继建设，城市供水的安全保障得到加强；城市供水能力持续增长，供水主要技术和服务水平不断提高，水质得到明显改善。经国务院批准，建设"南水北调"工程，这一战略性举措对保障受水城市的供水安全具有重大的意义。
（六）积极开展创建"节水型城市"活动，以点带面，推动全国的城市节水工作。建设部与原国家经贸委共同组织开展�"节水型城市"的创建工作。经过5年多的努力，并通过专家的考核和评议，北京等10个城市获得首批"节水型城市"的称号。这些城市通过对城市用水的科学预测，制定城市节约用水规划，并综合运用法律、行政、经济、技术等多种手段，调整用水结构，加强计划用水管理，合理配置、开发和利用水资源，在节约用水方面取得了明显成效。事实证明，通过开展创建"节水型城市"的活动，促进了城市节水先进技术的推广应用，推动了全国城市节水工作的深入开展。
二、高度重视当前城市节约用水和供水安全工作存在的问题
虽然我国城市节水和供水安全工作取得了一定的成效，但是也还存在不少问题，表现在以下几个方面：
第一，一些地区没有把节水工作放在突出的位置。主要表现在：一是对节水工作的重要性、紧迫性缺乏清醒的认识，在指导思想上不够重视，没有将节水工作纳入政府的议事日程。一些地区不顾自身的水资源条件，盲目发展高耗水、高污染项目；一些缺水城市也热衷于建设大草坪、水景观；有的城市甚至认为推进节水会影响投资环境，把低水价作为招商引资的优惠条件；有些水资源相对丰富的地区，没有充分重视节水问题，缺乏居安思危的意识。
"人无远虑，必有近忧"，这次南方地区持续高温干旱，城市供水紧张，充分说明水资源相对富裕地区也必须加强节水。二是节水设施投入严重不足。一些城市在开发新水源上，舍得投入大量资金，却不重视节水， 不重视解决水资源浪费和水污染问题。三是水价改革不到位，不足以促进节约用水和污水再生利用。目前的水价调整大部分以解决企业亏损、减少财政补贴为目的，不能体现对稀缺性资源配置的调控作用，居民感受不到水资源的紧缺，节水器具难以推广，污水再生利用缺乏市场条件。水价对企业供水成本的有效约束机制尚未建立，成本和水价相互攀升。在已建成的污水处理设施中，相当一部分不能正常运行。四是宣传教育力度不够，公众节水意识不强，浪费水资源的现象普遍存在，还没有形成全社会节水的良好风气。
第二，供水企业改革进展滞后。供水企业长期存在的体制和机制问题没有根本解决，政企政事不分，依赖政府思想严重，核算管理粗放，缺乏节水降耗的内在动力。
第三，供水管网漏损严重。根据对408个城市的统计，2002年，全国城市公共供水系统（自来水）的管网漏损率平均达21．5%，有盗水和计量管理的问题，主要是管网的跑、冒、滴、漏。按此推算，全国城市供水年漏损量近100亿立方米。一方面国家和人民花巨资给城市调水，另一方面自来水在白白流失。国务院领导一再要求各地加快供水管网的更新改造，并提出了具体目标和时限，但总体进展缓慢。这一问题必须引起各地政府的高度重视。
第四，污水再生利用设施建设缓慢。对污水再生利用作为城市补充水源的重要性认识不足，缺乏以污水资源化为核心的城市污水处理厂的规划布局，没有将污水处理和再生利用设施同步规划，同步建设。污水处理还停留在达标排放的阶段，大部分污水处理厂都建设在城市下游，增加了污水再生利用的难度。
第五，城市供水安全保障机制不健全。部分城市水源单一，受丰枯季影响严重；水污染危及供水安全，水源水质事故时有发生；一些城市还没有建立供水应急管理制度或还不完善，对各种威胁城市供水安全的情况估计不足，达不到切实保证供水安全的目的。近日南方某市发生20多小时的停水事故，与应急预案不完善，不能发挥应有作用直接相关。
以上问题集中反映了当前城市节水和供水安全工作的薄弱环节，必须引起各地的高度重视。
三、加强领导，落实措施，做好城市节水工作，保证供水安全
我们必须清醒地看到，缓解城市水资源短缺，保证供水安全，最有效的手段之一就是全面节水。做好城市节水工作关键是提高认识，加强领导，落实措施。
（一）充分认识城市节约用水和供水安全工作的重要性和紧迫性。节约用水是对资源的有效利用，是保障城市可持续发展的客观要求。节约用水不仅可以减少无效需求，减轻供水压力，而且可以减少污水排放，减轻环境压力。防止浪费水，提高用水效率，可以取得巨大的经济效益、社会效益和环境效益。城市供水安全关系到群众的切身利益和社会的稳定。各地要以"三个代表"重要思想为指导，统筹考虑生活、生产和生态用水，大力推行节约用水，确保城乡用水安全，确保经济发展和社会稳定。要加强领导， 落实行政首长负责制，把城市节水和保证供水安全摆在更加突出的位置，作为一项长期任务和经常性的工作，常抓不懈。
（二）分工协作，依法管理。城市节约用水和保证供水安全工作，涉及方方面面，各级建设行政主管部门和相关部门要按照《水法》、《城市节约用水管理规定》等法律法规的要求，根据职责分工，做好城市水资源的开发、利用、节约、保护和管理工作。经国务院批准，原国家计委、财政部、建设部、水利部、环保总局下发的《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》明确规定，价格主管部门要做好进一步推进水价改革的工作；建设行政主管部门要做好城市供水企业改制及其他配套工作，配合做好城市供水价格改革；水行政主管部门要做好水利工程供水管理单位的改制工作；环境保护部门要做好城市水源地水环境保护工作和污水处理厂处理后水质监测工作。曾培炎副总理在全国重点流域区域污染防治工作会议上再次强调，各部门要分工协作，履行好各自的职责，他要求：国家发展和改革委员会要指导和检查重点治理工程、产业结构调整、企业技术改造、推行清洁生产等方面的工作， 加强对项目前期工作、年度投资计划的指导和监督，会同财政部落实补助资金。建设部要加强对城镇污水处理厂、城镇垃圾处理场、城市燃气、集中供热等城市基础设施建设和城市节水工作的指导和监督。水利部要加强对流域水资源合理配置，对调水、清淤、水土保持工程实施指导和监督。农业部要加强对农业面源污染控制和生态农业等农村环保项目的指导和监督。其他有关部门也要履行职责、加强配合。这对于我们做好节水治污工作有重要的指导意义。
建设行政主管部门要认真落实国务院的要求，综合运用法律、经济、行政、技术的手段，加强城市和镇节水的监督管理工作。要转变职能，重点抓好政策法规、行业规划、标准规范和宣传教育，加强对城市和镇供水经营服务市场的培育、调控和监管。加强城市规划区内地下水的开发、利用与保护的指导。各有关部门要加强协调，密切配合，形成依法管理、分工协作、各负其责的工作机制。
开展城市节水工作至今已接近20年。按照国务院规定的要求，建设部负责"指导城市供水节水工作"；"建设部门负责指导城市采水和管网输水、用户用水中的节约用水工作…"。长期以来，各级建设部门认真履行职责，使城市节水工作从无到有，逐步建立了较完善的管理体系和行之有效的工作制度。全国660个城市中绝大多数城市有专门的节水办事机构，形成了一批责任心强、技术过硬、经验丰富的专业队伍。当前，必须充分发挥他们的重要作用，任何管理上的混乱、节水力量的削弱都会造成难以估量的损失。
（三）坚持 把节约用水放在首位， 统筹规划、同步实施。 各地政府要始终把节约用水放在首位，统筹考虑城市和镇水资源开发、利用、节约、保护的对策措施及工程布局方案，制定规划，协调好供水、节水与污水再生利用工程设施建设。要高度重视污水的再生利用，在规划建设污水处理设施，防治水污染，解决"水质性缺水"的同时，要将污水处理再生利用作为解决城市"水源性缺水"的重要措施，同步规划和建设污水再生利用设施，实现由单一的污水处理达标排放向污水综合利用转变。要积极发展区域供水、污水处理，提高乡镇供水、污水处理水平。要将城市水源保护、备用水源工程、城市节水及污水再生利用设施的建设，纳入近期建设规划。缺水城市在编制和调整近期建设规划时，要严格限制高耗水型工业项目的审批和建设。
（四）建立合理水价体系，促进节约用水。要加大城市供水价格的改革力度，充分发挥价格杠杆在水需求调节、水资源配置和节约用水方面的作用。水价改革要考虑为污水处理、供水管网维修改造、跨区域调水留出价格空间，同时要通过水价的管理，强化对供水企业运营成本的约束。水价要充分体现资源的稀缺性，进一步理顺水资源费、自来水价格、污水处理再生水及各类用水价格的比价关系。认真执行居民阶梯性水价，非居民用水超计划超定额加价制度，拉大定额外用水和定额内用水的价差，促进城市用水结构的调整。要充分运用行政、经济等手段，促进园林绿化、市政环卫、生态景观和洗车等行业多使用再生水。
（五）建立严格的节水制度，加强城市用水的定额管理，大力推广应用节水器具。各地要根据本地区的实际情况，以促进水的有效利用为目标，抓紧制定城市和镇各类用水定额和非居民用水计划。各城市要严格实行节约用水制度，严格用水定额管理，采取超计划、超定额加价收费方式，调整城市用水结构，促进工业企业加快技术改造，淘汰耗水量大、技术落后的生产工艺和设备，促进居民节约用水。要制定节水型生活用水器具的使用管理办法，所有新建、改建、扩建房屋，要采用经过认证的节水型生活用水器具。 各单位现有房屋使用的不符合节水标准的用水器具，要在2005年以前全部更换为节水型器具。各地要积极采取措施，鼓励和引导居民尽快更换不符合节水要求的生活用水器具。缺水城市严禁非节水型生活用水器具的销售。
（六）加快供水企业改革。针对目前大多数城市供水企业的状况，各地要按照国务院领导的批示要求，加快城市供水企业改革步伐， 实行政企分开、政事分开，建立现代企业制度。供水企业要进一步明晰产权，健全科学的管理制度，完善法人治理结构，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人主体和市场主体。要按照国家有关规定，妥善分流安置富余人员。政府主要是加强监管，通过出资人代表按照法定程序对供水企业行使所有者职能，不干预企业的日常经营活动，并努力为企业创造良好的外部环境。要进一步开放供水行业投资、建设、运营市场，建立城市供水特许经营制度，健全原水经营单位与城市供水企业之间新型契约合同关系。建设行政主管部门要加强对城市供水企业改革的指导和协调，建立完善的监管体系，强化对企业运营成本的约束，以及对企业售水服务、供水水质、管网漏损控制等方面的监管，促进企业提高经营管理水平和运行效率，保证城市供水安全。
（七）加快城市供水管网改造步伐，减少水的漏失。要按照国务院领导的要求，在2005年底以前完成对严重老化和漏损管网的改造任务。北方缺水城市要加快进度，力争在2004年底前基本完成。各地要采取有效措施，加大对城市供水管网改造资金的投入。充分利用水价机制加快供水管网的改造，允许管网改造的投资费用计入水价；各地政府要将供水管网的改造作为重点项目，加大财力投入；各地城市维护建设资金要明确一定的比例专项用于管网的改造；供水企业要积极筹措资金，确保管网改造所需资金按工程建设进度足额到位。城市供水管网改造时间紧、任务重，涉及诸多部门，需要统筹规划，协调实施。各地政府要高度重视，加强统一领导，明确各有关部门分工，落实责任制。各地建设行政主管部门要会同计划、财政部门做好城市供水管网改造规划和实施计划，优化管网布局和工程技术方案，加强对工程项目的协调和监管。
（八）加强对城市规划区地下水开发利用的指导和监督。《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》指出：必须严格限制城市自来水可供范围内的各种自备水源。对原有的自备水源要逐步减少许可取水量直至完全取消。地下水已严重超采的城市，
严禁新建任何取用地下水的供水设施。国务院的要求是明确的、坚决的，问题是有些城市贯彻不力，至今没有落实。这一问题必须引起各地政府的高度重视，要尽快组织对自备水源的情况进行检查，对违反国务院规定的行为必须认真查处，限期纠正。各地建设行政主管部门要对自备水源的供水加强管理和督查，严格禁止自备水源擅自向社会转供转卖水，特别要加强对自备水源的水质检测和监管，凡不符合标准的要坚决关闭。
（九）加强城市供水安全保障及应急系统建设，重点保证城市居民生活用水。各地政府要建立供水安全保障体系，加强统一指挥和监督。要制定好重点保证城市和镇居民生活用水的应急预案，进行必要的物质和资源储备。原水和自来水企业要建立健全企业安全管理的各项规章制度，落实应急保障措施。要进一步加强对城市和镇供水水源的安全防护，禁止一切危害水源水质的活动。要在确保城市和镇居民生活用水、兼顾工、农业生产和生态保护等用水的前提下，加强水资源的统一调度，保证紧急情况下城市和镇供水的原水需求。
"南水北调"受水城市要在充分节流的前提下， 合理确定水的需求计划，建设好相应的配套工程，加强城市输配水管网的改造，保证"南水北调"工程充分发挥效益。
（十）进一步推进"节水型城市"的创建工作。实践证明，通过开展节水型城市的创建活动，有力地推动了全国的城市节水工作。胡锦涛总书记在今年的人口资源环境工作座谈会上明确提出，要"大力发展节水型城市和节水型社会。"充分肯定了这项工作的方向。创建"节水型城市"是一项全国性的活动，应当成为城市可持续发展能力增强的重要标志。我们将会同国家发改委进一步加大创建"节水型城市"的工作力度。
同志们，城市节约用水和供水安全是关系到城市经济社会可持续发展和广大人民群众生产、生活的重大问题。各级建设主管部门和有关部门，在当地政府的统一领导下，"三个代表"重要思想为指导，以对国家和人民的利益高度负责的精神，加强监管，落实措施，团结协作，扎实工作，确保城市供水安全，开创城市节约用水的新局面。
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